El Factor de Productividad y las tárifas de telefonía: Por William Postigo
EL FACTOR DE PRODUCTIVIDAD Y LAS
TARIFAS DE TELEFONÍA
William Postigo De la
Motta
Economista
Como en anteriores ocasiones, la
determinación del factor de productividad por OSIPTEL ha generado controversia y
ahora, incluso, un cargamontón contra el organismo regulador. El Factor de
Productividad – FP es un porcentaje anual que se fija cada tres años para que
las ganancias de productividad que ha logrado la empresa Telefónica del Perú –
TdP no sólo signifiquen mayores utilidades para ésta sino que, de modo similar a
cómo ocurre en un mercado competitivo, los beneficios alcancen también a los
usuarios.
Un objetivo del regulador, al fijar
el FP, debe ser que éste no sea tan alto que elimine el incentivo de la empresa
a continuar invirtiendo en la expansión y calidad del servicio, ni tan bajo que
permita a ésta obtener ganancias exageradas. Se trata de un equilibrio difícil
de lograr y más aún porque, con frecuencia, ni la empresa ni los usuarios se
sienten satisfechos con la decisión del regulador.
En tal contexto, no debe resultar
extraño que TdP reclame un FP bajo, porque ello significa que sus ganancias
serán mayores, de allí que no escatime esfuerzos en lograr el respaldo “técnico”
para sostener su posición. No pretendo revisar aquí todos los temas en debate
sino solamente analizar algunos de ellos.
El primero es el de la aplicación
del denominado “Factor m”. En la regulación anterior, el año 2004, OSIPTEL
recogió las observaciones que se habían hecho en la primera fijación del FP y
decidió modificar el supuesto de que el mercado de telefonía es competitivo,
para asumir el supuesto más realista de que no es realmente competitivo.
En base a ello aplicó el “Factor m”,
calculado como la diferencia entre el retorno de las inversiones de TdP y la del
resto de la industria, con el resultado de establecer un FP de 10.07% para el
periodo setiembre 2004 – agosto 2007. En aquella oportunidad, el Dr. José
Oscátegui de la Universidad Católica demostró matemáticamente que el supuesto de
un mercado competitivo, cuando éste en realidad no lo es, implica que el FP se
reduce, lo cual justifica la aplicación del referido “Factor m”.
En esta oportunidad, sin embargo, se
ha decidido no aplicar dicho factor, lo cual evidentemente favorece a la
empresa, porque entonces el FP propuesto, de 8.23%, sería mayor si se aplicara
el “Factor m”. Sobre esta cuestión, sin embargo, no se ha producido mayor
debate, tal vez porque en diciembre del 2006 OSIPTEL aprobó sus criterios y dijo
que no incluiría el “Factor m”, de tal manera que ahora en Julio esto ya sería
un hecho consumado.
Un segundo tema es el del periodo
utilizado para calcular los incrementos de productividad. La Defensoría del
Pueblo ha observado, acertadamente, que aquí también se ha cambiado el criterio
en relación con la fijación del FP del 2004. En aquella oportunidad OSIPTEL sólo
consideró el periodo a partir del año 1998, mientras que ahora lo ha extendido
hasta el año 1995.
Dado que el aumento de productividad
se calcula como un promedio simple de los años anteriores, una tendencia
creciente, como es la que se observa en el Perú, implica que mientras mayor sea
el periodo de referencia menor será el promedio calculado. Por tanto, la
ampliación del periodo resulta en un incremento de la productividad inferior y
un FP menor. Respecto de este cambio de criterio, que favorece a TdP, debería
también generarse el necesario debate.
Es muy cierto que, cuando se trata
de hacer proyecciones, una serie de datos mayor es superior que otra menor; sin
embargo, no estamos aquí en el caso de una proyección econométrica sino, como se
ha dicho, en un simple cálculo de promedios.
De otro lado, parece haber confusión
respecto a la forma cómo se determina el FP. El Gerente de Regulación de
OSIPTEL, uno de los principales especialistas en regulación de nuestro país,
afirmó en la Audiencia Pública del miércoles 11 algo que está escrito en
artículos publicados anteriormente: que el FP debe estimar las ganancias de
productividad de la empresa durante un periodo regulatorio, en la telefonía
peruana 3 años, para trasladarlas en el siguiente periodo a los usuarios; de
este modo la empresa tendrá el incentivo de generar nuevas ganancias de
productividad, las que a su vez serán transferidas a los usuarios en el
siguiente periodo regulatorio.
Ello implica determinar las
ganancias de productividad pasadas y trasladarlas a los usuarios, lo cual es
distinto de estimar las ganancias de productividad en el futuro y fijar el FP
según dicha proyección, en cuyo caso la estimación de un buen modelo predictivo
sería esencial. Como se comprenderá, resulta mucho más seguro para la empresa y
los usuarios que las ganancias de productividad se determinen no como una
proyección al futuro sino como un cálculo de lo que en realidad ocurrió
anteriormente.
Otro punto criticado por quienes
defienden el punto de vista de la empresa ha sido la utilización por OSIPTEL del
Deflactor Implícito - DI del PBI para medir los incrementos de productividad,
cuando supuestamente lo correcto sería utilizar el Índice de Precios al
Consumidor - IPC. Aquí incluso se ha afirmado que esto sería ilegal porque,
según el contrato, debería utilizarse el IPC.
En primer lugar, el contrato no dice
nada sobre la metodología que debe utilizarse para medir los incrementos de
productividad. Es cierto que contractualmente los reajustes en las tarifas deben
efectuarse por la diferencia entre el IPC y el FP, pero de allí no se desprende
la obligación de calcular los incrementos de productividad utilizando el IPC.
Un mejor argumento que el legal es
que el DI suele variar y es menos estable que el IPC. Ello es cierto, aunque no
en sentido absoluto, porque cuando se produce un cambio del año base para el
IPC, las tasas de la inflación pasada también suelen reajustarse. Sin embargo,
el IPC sólo nos indica la inflación de los bienes de consumo, y no la del resto
de bienes en la economía; por tanto resulta menos apropiado para calcular los
incrementos de productividad de la economía que el DI, que es un estimador de la
inflación general.
Cabe reconocer que el DI tiene la
desventaja adicional de incorporar todos los errores que pueda incluir el
cálculo del PBI real y el nominal, para los cuales se usan metodologías
diferentes. No obstante, los economistas sabemos que cualquier estimación tiene
un margen de error y que el arte de las estimaciones está en utilizar toda la
información disponible y los mejores métodos para tal fin. En este sentido, como
indicador de la inflación el IPC no está exento de problemas, y por ello es
discutible considerarlo como superior al DI para el cálculo de los incrementos
de productividad.
Observamos pues que, al menos en dos
temas importantes, el cambio de criterio de la regulación ha favorecido a TdP,
pero con esto no pretendo acusar al regulador de favorecer a la empresa, sino
solamente evidenciar que, a diferencia de la idea que se pretende formar a
partir de los cuestionamientos que vienen desde la empresa y quienes la apoyan,
OSIPTEL no es un regulador que se haya sesgado particularmente en favor de los
usuarios.
Como ya dije, lograr un balance
adecuado entre el interés de los usuarios y el de la empresa es un objetivo
difícil, y ello inevitablemente genera controversia. En mi opinión, sería
preocupante que el regulador fuera capturado por la empresa o por los políticos,
pero no me parece que exista fundamento para acusar al regulador de haber sido
capturado por una u otros. En todo este debate es importante recordar que en
tiempos de fijación tarifaria algunas empresas prestadoras de servicios públicos
suelen asustarnos con una caída de las inversiones si no se incrementan las
tarifas.
El año 2001 TdP no sólo argumentó en
contra del FP de 6% fijado en aquella oportunidad, también intentó revertir esta
decisión del regulador recurriendo a un arbitraje que le fue desfavorable. El
año 2004 TdP también pidió que se disminuya el FP, sin embargo, y en buena
medida gracias a la disminución de las tarifas, en los últimos años se ha
incrementado la demanda por el servicio de telefonía, que entre 1998 y 2003 se
había estancado.
Presiones similares a las que ahora
enfrenta OSIPTEL las hemos observado en el servicio de electricidad y uno se
pregunta válidamente si, en efecto, no se está poniendo en riesgo necesarias
inversiones para el desarrollo y mejora de los servicios. Recordemos entonces
que, como cualquier agente económico, las empresas quisieran ganar más con
tarifas elevadas, lo cual se facilita en mercados monopólicos, y que por eso se
han creado organismos técnicos, como el OSIPTEL, para que hagan los estudios
necesarios y determinen las tarifas, libres de la influencia de los políticos,
quienes podrían verse tentados a buscar tarifas bajas para complacer a sus
electores.
No nos sorprenda entonces que hayan
cuestionamientos al regulador, aunque habría que exigir a quienes opinen, la
honestidad mostrada por un profesor de la Universidad del Pacífico, quien al
escribir un artículo en un diario local, en favor del punto de vista de la
empresa, nos hizo saber que fue parte del equipo de dicha universidad contratado
para sustentar tal punto de vista. Ciertamente, el debate es positivo porque
contribuye a la transparencia de las decisiones públicas, aunque sería deseable
que fuera un poco más balanceado para esclarecer mejor las distintas
perspectivas sobre los temas en debate.
En ese sentido, esperamos que
OSIPTEL resista las presiones y mantenga un enfoque equilibrado que permita un
adecuado balance entre el interés de corto plazo de los usuarios y no usuarios
por tarifas bajas, y el interés de largo plazo -también de los usuarios y no
usuarios- por mantener la expansión y calidad del servicio, para lo cual se
requiere tarifas que permitan una ganancia de las empresas equivalente, pero no
superior, a su costo de oportunidad y los riesgos
involucrados.